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中国计生政策演变

  来源:孙超 涂鹏 北京大学社会学系    发布时间:2021-06-02 14:13:00
 
【导读】今天,“一对夫妻可以生育三个子女”的最新政策全网刷屏,中国正式进入“三孩”时代。政策一出便引发舆论热议,有关育龄夫妇生育意愿、职业女性生育保障、子女养育和教育等问题的争论层出不穷。这其中,也有一些人追问:为应对人口老龄化应时而生的“三胎政策”,是否意味着对上世纪70、80年代计划生育政策的全面修正?
本文指出,在政策调整的关键节点,回看历史尤为重要。作者分析了当时政策调整的历史过程,认为在中国从封闭自守转向对外开放的那个年代,人们在内外部困境之下,开始寻找中国落后的具体原因,从“人均观念”衍生出的“人口负担论”,被视为一种合理解释,最终转化为严格控制人口规模的强烈诉求。在当时,尽管已有学者指出人口不是解决经济问题的关键,但因人口与经济之间存在太多相关,决策者和专家都认为,计生政策是能挽救中国的唯一道路。作者指出,回顾这一决策历史,最重要的经验或教训似乎在于:一切看似言之成理的观点都有潜在前提,所有声称有利无弊的选择都有隐藏风险。面向未来,国家需要可持续发展,人民也需要过上幸福的生活,及时推动生育战略的宏观转型,具有重大意义;但更关键的,是如何推出惠民利民、真正有效的配套政策,完善社会公平和福利机制,让民众在婚嫁、生育、养育、教育、住房、养老等方面获得实实在在的幸福感。
本文原载《文化纵横》杂志,仅代表作者本人观点,供诸君思考。

随着全面放开三胎生育,中国自20世纪70年代末以来的计生政策[1]发生重大转变。但有关生育政策的争论并未因此终止,反倒愈演愈烈。或是主张废除国家层面的计生,将生育权交还民众;或是从人口红利出发,要求进一步放宽并鼓励多胎生育;或是强调维持现有原则,保证政策稳定性;或是希望回到之前的“一胎化”时代。

在这个政策调整的关键节点,回顾历史显得尤为重要。在中国计生史上,20世纪70年代末的人口政策调整是无法绕开的重大事件。计生政策出台的背景和过程又是什么?这段历史能给今天的我们以怎样的经验和启示?

▍20世纪70年代末的人口政策转变

20世纪70年代初,计划生育被重新提上议程。1973年,经周恩来提议,国务院和各省市成立了专门的计划生育工作机构。同年底,在总结地方经验的基础上,中央提出以“晚稀少”为特点的人口政策[2],并一直延续到1979年。与此时段平行,中国的总和生育率(TFR)[3]从5.8下降至2.7左右,人口增长模式发生巨大转型。

70年代末,计生政策出现重要转变。1978年10月,国务院批转计划生育领导小组的会议报告,明确提倡“一对夫妇生育子女数最好一个,最多两个”[4]。从这时开始,“只生一个”具有了优先性,“少”成为计生政策的核心。1979年初,中央计生领导小组在“控制多胎,鼓励一胎”的原则下要求各省提出人口控制数字,对生育进行规划,做到“有奖有罚,赏罚分明”[5]。

此后计生政策沿着一胎优先、目标分解的方向继续变化。1979年6月,华国锋在《政府工作报告》中要求订出具体办法,奖励只生一个孩子的夫妇。在中央层面肯定了“一胎化”方向,并推动各部门和地方落实。1979年底的全国计划生育办公室主任会议上,分管计生的国家领导坦承,“过去我们说‘最好一个,最多两个’,现在提出来‘最好一个’,后面那个‘最多两个’没有了”。[6]直接道出了口号微妙调整背后的政策转向。

到1980年初,中央通过1号文件对上述转变加以明确——“计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施,鼓励只生一胎”。立法、行政手段介入和人口目标的逐级分解使“鼓励”在实际中越来越成为强制。虽然落实中的具体技术手段还有待完善,但严格计生政策的原则和方式至此已经成型。短短一两年间,“一胎化”确立并成为此后中国三十余年的主导性人口控制原则。

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